Những “khoản nợ” trong dự thảo Luật Đất đai

Tại Báo cáo số 86/BC-BTNMT ngày 03/8/2022, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức rà soát 112 luật có mối quan hệ với Luật Đất đai, trong đó có 88 luật chứa quy phạm pháp luật về đất đai và 24 luật không có nội dung quy phạm pháp luật đất đai nhưng có ảnh hưởng đến việc quản lý, sử dụng đất.

Trong Tờ trình số 350/TTr-CP ngày 27/9/2022 trình Quốc hội dự án Luật Đất đai (sửa đổi), Chính phủ đã nêu mục đích, quan điểm xây dựng luật: giải quyết tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong các chính sách pháp luật có liên quan đến đất đai; đảm bảo đồng bộ thống nhất của hệ thống pháp luật về đất đai với các pháp luật có liên quan.

Mục đích, quan điểm nêu trên phù hợp với yêu cầu đặt ra trong văn kiện Đại hội XIII của Đảng: “Tập trung sửa đổi những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, cản trở phát triển kinh tế”.

Qua nghiên cứu dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bản xin ý kiến Nhân dân, có thể thấy cơ quan soạn thảo đã nỗ lực để xử lý các xung đột, chồng chéo, các “điểm nghẽn” của Luật Đất đai hiện hành so với các luật liên quan. Mặc dù vậy, trong bối cảnh các luật liên quan gồm Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Đấu thầu... cũng đang được sửa đổi, vẫn còn một số xung đột cần phải xử lý triệt để trước khi trình Quốc hội thông qua, đảm bảo tính khả thi trong triển khai thực hiện.

Bài viết này tổng hợp những điểm còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với các luật có liên quan đang có hiệu lực và dự thảo các luật sẽ trình Quốc hội trong kỳ họp thứ 5, tháng 5/2023.

Luật Đất đai trong mối liên hệ với Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản

Đây là 3 luật có mối quan hệ qua lại mật thiết, không thể tách rời bởi một luật điều chỉnh về các quan hệ liên quan đến đất đai (Luật Đất đai), một luật điều chỉnh về các quan hệ, giao dịch liên quan đến các bất động sản gắn liền với đất (Luật Kinh doanh bất động sản), một luật điều chỉnh về một loại bất động sản cụ thể, cá biệt nhưng hết sức quan trọng với người dân - là nhà ở (Luật Nhà ở).

Theo chương trình xây dựng luật, cả 3 luật đều được trình ra Quốc hội lấy ý kiến tại kỳ họp tháng 5/2023 (riêng Luật Đất đai lấy ý kiến lần thứ hai) và đồng loạt thông qua tại kỳ họp tháng 11/2023. Do vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo các luật (Bộ Xây dựng và Bộ TNMT) cần phối hợp chặt chẽ trong quá trình soạn thảo để minh định được quan hệ nào điều chỉnh bởi Luật Đất đai, quan hệ nào Luật Đất đai phải dẫn chiếu theo Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, tránh các luật cùng quy định về một nội dung, là nguyên nhân trực tiếp gây ra xung đột, chồng chéo.

Qua nghiên cứu bản dự thảo mới nhất của 3 luật, tôi nhận thấy còn một số điểm mâu thuẫn sau:

Vấn đề 1: Quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở của người nước ngoài tại Việt Nam

Điều 5 Dự thảo Luật Đất đai chỉ thống kê “tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” và “tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao” là người sử dụng đất, không bao gồm cá nhân nước ngoài. Như vậy, dự thảo vẫn chưa cho phép “cá nhân nước ngoài” là “người sử dụng đất”.

Điều đó dẫn đến pháp luật về đất đai, nhà ở, kinh doanh bất động sản vẫn “xung đột” về quyền sử dụng đất với quyền sở hữu nhà ở của cá nhân nước ngoài. Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản thừa nhận người nước ngoài được sở hữu nhà ở nhưng pháp luật đất đai không thừa nhận người nước ngoài có quyền sử dụng đất tại Việt Nam.

Cụ thể, Điều 159 Luật Nhà ở năm 2014 và Điều 19 dự thảo Luật Nhà ở (bản trình Chính phủ tháng 3/2023) quy định cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở thông qua mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế nhà ở thương mại trong dự án nhà ở.

Điều 14 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 và Điều 16 dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản (bản trình Chính phủ tháng 3/2023) cũng quy định cá nhân nước ngoài được mua, thuê, thuê mua nhà ở theo pháp luật về nhà ở.

Tuy nhiên Điều 5 dự thảo Luật Đất đai tiếp tục kế thừa Luật Đất đai năm 2013 khi không thống kê “người nước ngoài” thuộc đối tượng có quyền sử dụng đất tại Việt Nam.

Như vậy, các cá nhân nước ngoài được thừa nhận quyền sở hữu nhà ở trong dự án thông qua các giao dịch nhưng lại không được thừa nhận quyền sử dụng đất, trái nguyên tắc tại Điều 19 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 và Điều 14 dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản: Việc mua bán nhà, công trình xây dựng phải gắn với quyền sử dụng đất.

Sự xung đột này có thể làm nảy sinh những tình huống “tréo ngoe”: Một cá nhân nước ngoài được mua nhà ở thương mại, do không có quyền sử dụng đất nên giao dịch mua bán nhà ở này không “gắn với quyền sử dụng đất”. Cá nhân nước ngoài này sau đó bán lại căn nhà cho người Việt Nam thì giao dịch mua bán này liệu có “gắn với quyền sử dụng đất”?

Về mặt logic, người bán (người nước ngoài) không có quyền sử dụng đất thì đương nhiên người mua cũng không có quyền sử dụng đất (bởi không được nhận chuyển giao quyền này từ người bán). Vô hình trung người Việt Nam mua nhà ở của người nước ngoài chịu quy chế pháp lý như người nước ngoài (chỉ có quyền sở hữu nhà ở mà không gắn với quyền sử dụng đất).

Kiến nghị 1: Bổ sung “cá nhân nước ngoài” là “người sử dụng đất” tại Điều 5 Dự thảo Luật Đất đai.

Vấn đề 2: Xung đột pháp luật liên quan đất thuê trả tiền hàng năm

Thể chế hoá Nghị quyết số 18-NQ/TW của, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) được xây dựng theo hướng mở rộng các trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm, giới hạn thuê đất trả tiền một lần và gắn với mở rộng quyền của người thuê đất trả tiền hàng năm.

Theo đó, Dự thảo Luật Đất đai cho phép chủ thể thuê đất trả tiền hàng năm được bán tài sản trên đất đất gắn với chuyển nhượng quyền thuê đất. Nhưng Dự thảo đặt ra điều kiện để chủ thể thuê đất trả tiền hàng năm được bán tài sản trên đất gắn với chuyển nhượng quyền thuê đất là “phải ứng trước tiền bồi thường, giải phóng mặt bằng mà chưa khấu trừ hết vào tiền thuê đất” (Điều 50). Đây là quy định khó hiểu và không rõ mục đích.

Bởi đơn giản với trường hợp nhà đầu tư trúng đấu giá quyền sử dụng đất thì đương nhiên không phải ứng trước tiền bồi thường; sau khi hoàn thành xây dựng công trình, nhà đầu tư muốn bán tài sản sẽ không được chấp thuận do không ứng tiền bồi thường cho Nhà nước (!?)

Giữa dự thảo Luật Đất đai và dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản đang có “độ vênh”. Dự thảo Luật Đất đai hạn chế thuê đất trả tiền một lần và có cơ chế khuyến khích đưa tài sản gắn với đất thuê trả tiền hàng năm vào giao dịch. Nhưng Điều 15 dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản lại đề ra nguyên tắc kinh doanh nhà ở, công trình xây dựng là “phải được xây dựng trên đất được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời hạn thuê”; đồng nghĩa với không cho phép mua bán tài sản trên đất thuê trả tiền hàng năm.

Nếu 2 luật được thông qua theo phương án hiện nay thì sẽ dẫn đến ách tắc toàn bộ giao dịch mua bán bất động sản trên đất thuê trả tiền hàng năm vì mở ở đầu này (Luật Đất đai) nhưng siết ở đầu khác (Luật Kinh doanh bất động sản).

Kiến nghị 2: Bãi bỏ nguyên tắc kinh doanh nhà ở, công trình xây dựng là “phải được xây dựng trên đất được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời hạn thuê” tại Điều 15 dự thảo Luật Kinh doanh bất động sản; đề nghị không quy định nội dung này trong Luật Kinh doanh bất động sản mà cần dẫn chiếu theo Luật Đất đai để tránh chồng chéo.

Vấn đề 3: Loại đất nào doanh nghiệp sử dụng để đầu tư, phát triển nhà ở thương mại

Nghị quyết 18-NQ/TW đã đề ra nhiệm vụ: “Tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại”. Trên nền tảng ấy, dự thảo Luật Đất đai đã tách bạch 2 phương thức độc lập, riêng rẽ để tạo lập quỹ đất thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn (gọi chung là “dự án nhà ở”):

(i) Nếu quỹ đất thực hiện dự án nhà ở mà hiện trạng không có đất ở: Nhà nước được thu hồi đất và lựa chọn nhà đầu tư thực hiện thông qua đấu giá, đấu thầu.

(ii) Nếu quỹ đất thực hiện dự án nhà ở mà hiện trạng có đất ở (gồm đất ở và các loại đất không phải là đất ở): Nhà nước không được thu hồi đất mà nhà đầu tư được tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để triển khai dự án.

Trong khi đó, Điều 40 dự thảo Luật Nhà ở lại quy định thêm 4 trường hợp mà doanh nghiệp có quyền sử dụng đất khác (không có đất ở) được làm chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, gồm:

- Đất do được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất;

- Đất được Nhà nước giao hoặc cho thuê nộp tiền thuê đất một lần thông qua đấu giá, đấu thầu;

- Đất thương mại, dịch vụ hoặc đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp được Nhà nước giao hoặc cho thuê trả tiền hàng năm/một lần;

- Đất xen kẹt không đủ điều kiện thực hiện dự án nhà ở độc lập.

Như vậy, dự thảo Luật Nhà ở đã mở rộng hơn so với dự thảo Luật Đất đai và cũng sẽ dẫn đến tình huống “mở ở đầu này nhưng siết ở đầu khác”.

Kiến nghị 3: Dự thảo Luật Đất đai và dự thảo Luật Nhà ở cùng mở rộng, cho phép doanh nghiệp có quyền sử dụng đất khác (không có đất ở) được làm chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại nếu phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị...

Giải pháp hợp lý nhất là hình thức sử dụng đất làm nhà ở thương mại chỉ quy định trong Luật Đất đai, không quy định trong Luật Nhà ở để tránh mâu thuẫn, chồng chéo. Việc tính tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng phải đảm bảo sát giá thị trường, bảo đảm công bằng, minh bạch, không gây thất thoát.