Đổi mới tư duy trong xây dựng Luật Nhà ở

Bỏ quy định “cứng” về bố trí quỹ đất 20% trong dự án khu đô thị, giao quyền và nghĩa vụ cho địa phương trong việc dành đất phát triển nhà ở xã hội là một đổi mới tư duy rất đáng ghi nhận của cơ quan soạn thảo Luật Nhà ở (sửa đổi).

Nhưng bên cạnh sự đổi mới về chính sách phát triển nhà ở xã hội, các chính sách lớn của dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) vẫn tồn tại một số vấn đề cần phải bàn luận, cân nhắc trước khi trình ra Quốc hội vào tháng 5.

Quỹ đất sạch - điểm then chốt của phát triển nhà ở xã hội

Trong những năm qua, việc chăm lo giải quyết nhà ở cho người dân luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm và xác định là một vấn đề an sinh xã hội, một nhiệm vụ trọng tâm trong phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Để quyết định sự thành bại của phát triển nhà ở xã hội thì có 2 vấn đề lớn nhất cần phải giải quyết: quỹ đất sạch và nguồn vốn ưu đãi. Đây là các vấn đề mà các doanh nghiệp phát triển nhà ở xã hội đều thống nhất chỉ ra tại các hội thảo góp ý xây dựng luật.

Về quỹ đất phát triển nhà ở xã hội, pháp luật về nhà ở hiện nay quy định dưới hình thức chủ yếu là “cắt” ra từ 20% tổng diện tích đất ở trong dự án nhà ở thương mại, khu đô thị. Ở khía cạnh tích cực, quy định này đã ràng buộc trách nhiệm của địa phương trong việc “buộc” chủ đầu tư phải dành đất để phát triển nhà ở xã hội. Tuy nhiên thực tế triển khai phát sinh nhiều bất cập.

Kể từ Nghị định số 188/2013/NĐ-CP đến Nghị định số 100/2015/NĐ-CP, số 49/2021/NĐ-CP, chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mới tại các đô thị từ loại 3 trở lên phải dành 20% tổng diện tích đất ở đã đầu tư hạ tầng để xây dựng nhà ở xã hội.

Theo báo cáo của Bộ Xây dựng, quy định bố trí 20% quỹ đất trong các dự án khu đô thị để phát triển nhà ở xã hội chưa được thực hiện nghiêm: “Tại một số địa phương, trong quy hoạch đô thị, khu công nghiệp chưa xác định rõ quỹ đất cho phát triển nhà ở xã hội, chưa thực hiện nghiêm quy định dành 20% quỹ đất trong các dự án nhà ở thương mại để phát triển nhà ở xã hội hoặc có bố trí nhưng ở tại các vị trí không thuận lợi hoặc chưa giải phóng xong mặt bằng, dẫn đến thiếu quỹ đất sạch để triển khai các dự án nhà ở xã hội...”

Hơn nữa, tỷ lệ 20% diện tích đất ở được đánh đồng cho tất cả dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mà không quan tâm đến yếu tố riêng, đặc thù của từng địa phương hay nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội.

Đây là bất cập lớn nhất của chính sách “quỹ đất 20%”. Trên thực tế rất nhiều địa phương thuộc khu vực có mức độ phát triển kinh tế - xã hội và tốc độ đô thị hóa chưa cao, chưa có nhu cầu nhà ở xã hội… nhưng vẫn phải miễn cưỡng bố trí “quỹ đất 20%” nhà ở xã hội để đủ điều kiện phê duyệt quy hoạch, chấp thuận chủ trương đầu tư dự án. Sau đó, “quỹ đất 20%” không được sử dụng, gây lãng phí nguồn lực đất đai.

Tại Nghị định số 16/2022/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính về xây dựng, Chính phủ đã bổ sung chế tài phạt chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị lên đến 300 triệu đồng nếu không dành diện tích đất ở xây dựng nhà ở xã hội. Quy định này tạo ra bất cập, tranh cãi bởi “quỹ đất 20%” xác định theo quy hoạch chi tiết dự án, do các cơ quan nhà nước thẩm định, phê duyệt. Nếu quy hoạch chi tiết không dành “quỹ đất 20%” thì trách nhiệm chính phải thuộc về các cơ quan nhà nước đã thẩm định, phê duyệt thay vì xử phạt chủ đầu tư.

“Quỹ đất 20%” còn tồn tại bất cập ở khía cạnh: Giá nhà ở xã hội thấp và do nhà ở xã hội được tăng mật độ, hệ số sử dụng đất gấp 1,5 lần nên phương án kiến trúc, quy mô công trình nhà ở xã hội tại “quỹ đất 20%” không tương xứng với khu nhà ở thương mại lân cận, ảnh hưởng đến mỹ quan khu đô thị, không tạo ra các khu đô thị đẳng cấp (lý do chính khiến các chủ đầu tư dự án phân khúc cao cấp đều cố gắng xin nộp bằng tiền thay thế nghĩa vụ dành “quỹ đất 20%”).

Đổi mới tư duy phát triển nhà ở xã hội

Tại dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi), Chính phủ đã đề xuất bỏ quy định phải dành một tỷ lệ đất ở nhất định trong các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị để phát triển nhà ở xã hội. Thay vào đó, dự thảo luật giao quyền chủ động bố trí quỹ đất cho địa phương.

Cụ thể, Điều 80 dự thảo luật quy định: “Khi lập, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch phát triển khu công nghiệp, quy hoạch xây dựng các cơ sở giáo dục, đào tạo chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương, UBND cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được phê duyệt...”

Như vậy, các địa phương sẽ căn cứ nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội của người dân để chủ động bố trí quỹ đất (được tùy chọn bố trí quỹ đất nhà ở xã hội độc lập hay trong đồ án quy hoạch khu đô thị). Việc trao quyền gắn liền với trách nhiệm (phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội) sẽ tạo cơ chế thuận tiện, linh hoạt cho địa phương triển khai thực hiện.

Tại khoản 3 Điều 80 dự thảo luật bổ sung quy định UBND tỉnh báo cáo HĐND tỉnh dành một tỷ lệ tiền sử dụng đất thu từ các dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị trên địa bàn để bồi thường, giải phóng mặt bằng và đầu tư hạ tầng kỹ thuật cho các dự án nhà ở xã hội. Nếu chính sách này được triển khai hiệu quả sẽ góp phần tạo ra các quỹ đất sạch để đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư phát triển nhà ở xã hội.

“Chiếc áo chật” chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở

Cùng với sự đổi mới trong chính sách phát triển nhà ở xã hội, các chính sách khác của Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng cần được hoàn thiện nhằm tháo gỡ những “điểm nghẽn” trong phát triển nhà ở.

Một trong số những “điểm nghẽn” lớn nhất của Luật Nhà ở hiện nay chính là quy định về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của các địa phương. Tuy nhiên, Chương III dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) vẫn tiếp tục quy định về Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh.

Điều 37 dự thảo luật nêu yêu cầu đối với dự án đầu tư xây dựng nhà ở: “Được lập, phê duyệt và triển khai thực hiện tại khu vực đã có quy hoạch chi tiết được phê duyệt, phù hợp với Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt”. Quy định này tương thích với Luật Đầu tư (yêu cầu chủ trương đầu tư dự án nhà ở, khu đô thị phải phù hợp với chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở). Các quy định này thực tế đã dẫn đến hàng loạt dự án phát triển nhà ở tại một số địa phương thời gian qua bị “tắc nghẽn” bởi không có trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.

Theo dự thảo luật, nội dung Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở gồm: Xác định tổng nhu cầu diện tích sàn xây dựng nhà ở tăng thêm; các chỉ tiêu định hướng phát triển nhà ở trong kỳ chương trình; khu vực dự kiến phát triển nhà ở; danh mục vị trí, khu vực dự kiến phát triển nhà ở; diện tích đất để phát triển nhà ở trên địa bàn, dự kiến vốn đầu tư... Một cách tổng quát, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở xác định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở... trong từng giai đoạn (5 năm, 10 năm).

Như vậy, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã trở thành một công cụ điều tiết của Nhà nước về nhà ở. Vậy đó có phải một công cụ quy hoạch theo Luật Quy hoạch năm 2017 hay không?

Xuất phát từ việc Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở do cơ quan nhà nước ban hành, trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở..., tôi cho rằng về bản chất đây chính là một công cụ “quy hoạch ngành” bởi đã thể hiện rõ sự sắp xếp, phân bố, điều tiết của Nhà nước.

Mang bản chất là một công cụ quy hoạch nhưng nằm bên ngoài hệ thống quy hoạch (trong tên gọi không có cụm từ “quy hoạch”, không có mối liên hệ gắn bó với các loại quy hoạch khác) dẫn đến Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở trở thành một loại quy hoạch “vô hình”, khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tế để làm tròn vai trò công cụ điều tiết thị trường nhà ở.

Có thể nhận thấy những hạn chế của công cụ “không phải quy hoạch mà bản chất là quy hoạch” này như sau: Thứ nhất, quy trình lập Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không có bước lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan nên thiếu đi cơ chế phản biện cần thiết. Thứ hai, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không có cơ chế công khai như các quy hoạch khác (chỉ đăng tải lên cổng thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh). Nhiều trường hợp doanh nghiệp không được tiếp cận thông tin nên khi trình chủ trương đầu tư dự án mới “ngã ngửa” vì không có trong Chương trình, kế hoạch.

Đột phá tư duy lãnh đạo, quản lý

Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là công cụ đã duy trì từ Luật Nhà ở phiên bản đầu tiên (năm 2005) và trước đó là Pháp lệnh nhà ở năm 1991. Thông qua Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, cơ quan nhà nước trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở...

Pháp lệnh nhà ở năm 1991 được ban hành trước Hiến pháp năm 1992, tại thời điểm mới dần chuyển hướng từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Bởi vậy, công cụ “kế hoạch xây dựng nhà ở” của Pháp lệnh nhà ở năm 1991 còn nặng nề tư duy tập trung, bao cấp (Hội đồng bộ trưởng “xét duyệt” kế hoạch xây dựng nhà ở của cấp tỉnh, UBND cấp trên “xét duyệt” kế hoạch xây dựng nhà ở của UBND cấp dưới).

Thời điểm năm 1991, hệ thống pháp luật chưa có các công cụ để quản lý, kiểm soát hiệu quả việc phát triển nhà ở. Sau hơn 30 năm, hiện nay các công cụ quản lý đã hoàn thiện, gồm: quy hoạch tỉnh, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất... Bởi vậy, việc duy trì công cụ Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là không cần thiết, thể hiện qua hai luận chứng sau:

Luận chứng 1: Dự thảo luật quy định căn cứ xây dựng chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh là quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị. Tôi cho rằng điều này sẽ dẫn đến chồng chéo, bởi sau khi đã phê duyệt quy hoạch một khu đô thị thì cơ quan nhà nước đã xác định khu đô thị ấy sẽ được xây dựng, đồng nghĩa với chấp thuận quy mô nhà ở trong khu đô thị. Liệu có cần thiết phải lập thêm chương trình, kế hoạch để chấp thuận thêm một lần nữa?

Nếu UBND cấp tỉnh đã phê duyệt một đồ án quy hoạch khu đô thị nhưng sau đó không đồng ý đưa chỉ tiêu sản phẩm nhà ở của đồ án vào chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, đồng nghĩa dự án không thể triển khai thì có phải đã trực tiếp tạo ra “quy hoạch treo”?

Ngược lại, nếu UBND cấp tỉnh phê duyệt đồ án quy hoạch khu đô thị (bước 1) và đưa chỉ tiêu sản phẩm nhà ở của đồ án vào chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở (bước 2) thì có phải là trùng lặp, thừa thãi?

Luận chứng 2: Luật Quy hoạch năm 2017 quy định nội dung quy hoạch tỉnh thể hiện định hướng phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động kinh tế - xã hội, phương án quy hoạch hệ thống đô thị, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu du lịch...

Quy hoạch tỉnh có sự gắn kết với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch ngành quốc gia và được xác định trên cùng thời kỳ quy hoạch (hiện nay là thời kỳ 2021-2030). Các quy hoạch này có mối liên hệ tương hỗ bởi lập trong cùng thời kỳ và phương thức lập đều thống nhất theo Luật Quy hoạch.

Trong khi đó, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở dù mang bản chất là công cụ quy hoạch nhưng không nằm trong hệ thống quy hoạch. Sự “xung đột” luôn xuất hiện bởi Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của tỉnh được lập cho giai đoạn khác với thời kỳ của quy hoạch tỉnh.

Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không được lập trên nền tảng các định hướng lớn về phát triển kinh tế - xã hội của quy hoạch tỉnh thì căn cứ vào đâu để dự báo nhu cầu nhà ở? Chỉ tiêu nhà ở của Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở trong trường hợp này liệu có phù hợp với thực tiễn?

Chẳng hạn, nếu năm 2022, UBND tỉnh phê duyệt Chương trình phát triển nhà ở giai đoạn 2022-2032 nhưng đến năm 2023 quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021-2030 mới được phê duyệt, trong đó xác định thêm nhiều khu công nghiệp, khu đô thị mới (sẽ kéo theo gia tăng dân số và nhu cầu nhà ở tăng cao). Trường hợp này chương trình phát triển nhà ở có theo kịp sự phát triển?

Ngoài ra, Điều 59 Luật Quy hoạch năm 2017 đã yêu cầu phải bãi bỏ các quy hoạch có ấn định khối lượng, số lượng hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm được sản xuất, tiêu thụ. Việc duy trì công cụ có tính chất ấn định, giới hạn số lượng nhà ở là không phù hợp với Luật Quy hoạch và đi ngược các quy luật khách quan của thị trường.

Lời kết: Như đã nêu trên, chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là công cụ đã duy trì từ Pháp lệnh nhà ở năm 1991, gần thời điểm ban hành Luật Đất đai năm 1993 - đạo luật đầu tiên quy định về “khung giá đất”, được nhìn nhận là một “điểm nghẽn” của chính sách đất đai 30 năm qua.

Hiện nay dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã mạnh dạn “bỏ khung giá đất, có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường” để khởi thông nguồn lực đất đai thì việc xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng cần gắn với những tư duy mới tương ứng về kiến tạo, phát triển, bao gồm việc gỡ bỏ “điểm nghẽn” mang tên Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.