Nhu cầu bức thiết cần phải sửa đổi Luật Đất đai để mở lối cho quy hoạch đô thị

Trong công cuộc xây dựng và đổi mới kinh tế xã hội, tốc độ đô thị hoá càng mạnh mẽ. Sự biến động của thị trường tác động lớn đến các ngành nghề. Có thể thấy rõ nhất trong ngành xây dựng, hàng loạt cao ốc, dự án từng ngày, từng giờ, từng phút đua nhau tung ra thị trường sản phẩm, dịch vụ... Tuy nhiên, tốc độ "bê tông hoá" đã kéo theo nhiều hệ luỵ gây ảnh hưởng đến môi trường, khí hậu, nặng nề hơn phải kể đến việc phá vỡ quy hoạch đô thị. Bên cạnh đó, vấn đề về sử dụng đất đai sai mục đích cũng trở thành điểm nóng cần được nhìn nhận thẳng thắn, xử lý mạnh mẽ hơn các cá nhân, tổ chức để xảy ra sai phạm. 

Theo đó, Luật sư Nguyễn Ngọc Hùng, Trưởng luật sư văn phòng Luật Kết Nối đã phân tích, nhận định và đưa ra quan điểm về hai vấn đề gồm: Vi phạm trật tự xây dựng và sử dụng đất sai mục đích. 

Thứ nhất, việc thanh tra, kiểm tra, mặc dù phát hiện ra nhiều sai phạm nhưng dường như còn ít các xử lý về hình sự mà chủ yếu là xử lý hành chính, phạt tiền. Cụ thể: đối với các vi phạm về trật tự xây dựng sẽ bị xử lý theo quy định tại Điều 15 Nghị định 139/2017/NĐ-CP: Điều 15. Vi phạm quy định về trật tự xây dựng

1. Xử phạt đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không che chắn hoặc có che chắn nhưng để rơi vãi vật liệu xây dựng xuống các khu vực xung quanh hoặc để vật liệu xây dựng không đúng nơi quy định như sau:

a) Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ hoặc công trình xây dựng khác không thuộc trường hợp quy định tại điểm b khoản này;

b) Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với xây dựng công trình có yêu cầu phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng hoặc lập dự án đầu tư xây dựng.

2. Xử phạt đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng được cấp (trừ trường hợp quy định tại điểm a, điểm b, điểm c khoản 7 Điều này) đối với trường hợp cấp phép sửa chữa, cải tạo như sau:

a) Phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị;

b) Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa hoặc công trình xây dựng khác không thuộc trường hợp quy định tại điểm a, điểm c khoản này;

c) Phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng đối với xây dựng công trình có yêu cầu phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng hoặc lập dự án đầu tư xây dựng.

3. Xử phạt đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình vi phạm quy định về quản lý chất lượng công trình xây dựng gây lún, nứt hoặc hư hỏng công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình lân cận (mà các bên không thỏa thuận được việc bồi thường theo quy định của pháp luật dân sự); gây sụp đổ hoặc có nguy cơ gây sụp đổ công trình lân cận nhưng không gây thiệt hại về sức khỏe, tính mạng của người khác như sau:

a) Phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại nông thôn hoặc công trình xây dựng khác không thuộc trường hợp quy định tại điểm b, điểm c khoản này;

b) Phạt tiền từ 15.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị;

c) Phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng đối với xây dựng công trình có yêu cầu phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng hoặc lập dự án đầu tư xây dựng.

4. Xử phạt đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng được cấp (trừ trường hợp quy định tại điểm a, điểm b, điểm c khoản 7 Điều này) đối với trường hợp cấp phép xây dựng mới như sau:

a) Phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị;

b) Phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa hoặc xây dựng công trình khác không thuộc trường hợp quy định tại điểm a, điểm c khoản này;

c) Phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với xây dựng công trình có yêu cầu phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng hoặc lập dự án đầu tư xây dựng.

5. Phạt tiền đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng như sau:

a) Phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa hoặc xây dựng công trình khác không thuộc các trường hợp quy định tại điểm b, điểm c khoản này;

b) Phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị;

c) Phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với xây dựng công trình có yêu cầu phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng hoặc lập dự án đầu tư xây dựng.

6. Phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với hành vi xây dựng công trình không đúng thiết kế xây dựng được thẩm định, phê duyệt trong trường hợp được miễn giấy phép xây dựng.

7. Phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 60.000.000 đồng đối với một trong các hành vi sau đây:

a) Xây dựng công trình không phù hợp với quy hoạch xây dựng được duyệt;

b) Xây dựng công trình vi phạm chỉ giới xây dựng;

c) Xây dựng công trình sai cốt xây dựng;

d) Xây dựng công trình lấn chiếm hành lang bảo vệ công trình quốc phòng, an ninh, giao thông (trừ trường hợp quy định tại Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt), thủy lợi, đê điều, năng lượng, khu di tích lịch sử - văn hóa và khu vực bảo vệ công trình khác theo quy định của pháp luật; xây dựng công trình ở khu vực đã được cảnh báo về nguy cơ lở đất, lũ quét, lũ ống (trừ trường hợp xây dựng công trình để khắc phục những hiện tượng này);

đ) Xây dựng cơi nới, lấn chiếm diện tích, lấn chiếm không gian đang được quản lý, sử dụng hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác hoặc của khu vực công cộng, khu vực sử dụng chung.

8. Xử phạt đối với hành vi đã bị lập biên bản vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 2, khoản 4, khoản 5, khoản 6 và khoản 7 Điều này mà vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm như sau:

a) Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa hoặc công trình xây dựng khác không thuộc trường hợp quy định tại điểm b, điểm c khoản này;

b) Phạt tiền từ 35.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị nhưng không thuộc trường hợp quy định tại khoản 7 Điều này;

c) Phạt tiền từ 300.000.000 đồng đến 350.000.000 đồng đối với xây dựng công trình phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng hoặc xây dựng công trình thuộc trường hợp quy định tại khoản 7 Điều này.

9. Xử phạt đối với hành vi đã bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 2, khoản 4, khoản 5, khoản 6 và khoản 7 Điều này mà tái phạm như sau:

a) Phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa hoặc công trình xây dựng khác không thuộc trường hợp quy định tại điểm b, điểm c khoản này;

b) Phạt tiền từ 70.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng đối với xây dựng nhà ở riêng lẻ tại đô thị nhưng không thuộc trường hợp quy định tại khoản 7 Điều này;

c) Phạt tiền từ 950.000.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng đối với xây dựng công trình phải lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng hoặc xây dựng công trình thuộc trường hợp quy định tại khoản 7 Điều này.

10. Hình thức xử phạt bổ sung: Tước quyền sử dụng giấy phép xây dựng đến 12 tháng (nếu có) đối với hành vi quy định tại khoản 9 Điều này.

11. Biện pháp khắc phục hậu quả:

a) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường đối với hành vi quy định tại khoản 1 Điều này;

b) Buộc bổ sung phương tiện che chắn theo quy định và khôi phục lại tình trạng ban đầu đối với hành vi quy định tại khoản 1 Điều này;

c) Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu và bồi thường thiệt hại đối với hành vi quy định tại khoản 3 Điều này;

d) Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi quy định tại khoản 2, khoản 4, khoản 5 (mà hành vi vi phạm đã kết thúc), khoản 6 và khoản 7 Điều này.

12. Đối với hành vi quy định tại khoản 2, khoản 4 và khoản 5 Điều này mà đang thi công xây dựng thì xử lý như sau:

a) Lập biên bản vi phạm hành chính và yêu cầu tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm dừng thi công xây dựng công trình;

b) Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm phải làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng;

c) Hết thời hạn quy định tại điểm b khoản này, tổ chức, cá nhân vi phạm không xuất trình với người có thẩm quyền xử phạt giấy phép xây dựng hoặc giấy phép xây dựng được điều chỉnh thì bị áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm.

13. Đối với trường hợp quy định tại khoản 12 Điều này, sau khi được cấp hoặc điều chỉnh giấy phép xây dựng, công trình, phần công trình đã xây dựng không phù hợp với giấy phép xây dựng thì tổ chức, cá nhân vi phạm phải tháo dỡ công trình hoặc phần công trình đó mới được tiếp tục xây dựng.

Điều 30 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép.

Cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính phải tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; nếu cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không tự nguyện thực hiện thì bị cưỡng chế thực hiện.

Ngoài ra, giấy phép xây dựng sẽ bị thu hồi theo Điều 101 Luật xây dựng năm 2014: Điều 101. Thu hồi, hủy giấy phép xây dựng

1. Giấy phép xây dựng bị thu hồi trong các trường hợp sau:

a) Giấy phép xây dựng được cấp không đúng quy định của pháp luật;

b) Chủ đầu tư không khắc phục việc xây dựng sai với giấy phép xây dựng trong thời hạn ghi trong văn bản xử lý vi phạm theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

2. Sau 10 ngày kể từ ngày có quyết định thu hồi giấy phép xây dựng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với trường hợp quy định tại khoản 1 Điều này, nếu chủ đầu tư không nộp lại giấy phép xây dựng cho cơ quan đã cấp giấy phép thì cơ quan cấp giấy phép hoặc cơ quan có thẩm quyền quyết định hủy giấy phép xây dựng và thông báo cho chủ đầu tư, Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có công trình xây dựng. Quyết định hủy giấy phép xây dựng được đăng trên trang thông tin điện tử của Sở Xây dựng.

Tùy theo tính chất mức độ của hành vi vi phạm, cá nhân tổ chức vi phạm quy định về trật tự xây dựng có thể bị khởi tố hình sự theo Điều 343 Bộ luật hình sự năm 2015: Điều 343. Tội vi phạm các quy định về quản lý nhà ở

1. Người nào chiếm dụng chỗ ở, xây dựng nhà trái phép, đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 02 năm hoặc phạt tù từ 03 tháng đến 02 năm.

Nhà ở, công trình xây dựng trái phép có thể bị dỡ bỏ, trưng mua hoặc tịch thu.

2. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng.

Thứ hai, chúng ta cần bàn đến nghĩa vụ của người sử dụng đất là sử dụng đất đúng mục đích. Theo quy định tại Điều 170 Luật Đất đai năm 2013: Điều 170. Nghĩa vụ chung của người sử dụng đất

1. Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật có liên quan.

Trường hợp người sử dụng đất vi phạm các quy định về sử dụng đất thì sẽ bị xử phạt hành chính. Nếu đã bị xử phạt hành chính mà vẫn vi phạm hoặc thuộc các trường hợp khác quy định thì có thể bị khởi tố hình sự theo quy định tại Điều 228 Bộ luật Hình sự năm 2015:

Điều 228. Tội vi phạm các quy định về sử dụng đất đai

1. Người nào lấn chiếm đất, chuyển quyền sử dụng đất hoặc sử dụng đất trái với các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm.

2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tiền từ 500.000.000 đồng đến 2.000.000.000 đồng hoặc phạt tù từ 02 năm đến 07 năm:

a) Có tổ chức;

b) Phạm tội 02 lần trở lên;

c) Tái phạm nguy hiểm.

3. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng.

Thứ ba, chế tài trong Luật Đất đai quy định rất chung chung, ví như sai phạm nặng hay nhẹ để xử phạt hành chính và truy cứu trách nhiệm hình sự nhưng vấn đề là hiểu thế nào là nặng hay nhẹ thì nằm ở chỗ cơ quan thực thi pháp luật.

Theo báo cáo của UBND TP Hà Nội, kết quả giám sát sau 5 năm (2013-2018) cho thấy, tính đến nay, việc tuân thủ quy hoạch đô thị và chấp hành pháp luật về đất đai đã có chuyển biến. Tuy nhiên, kiểm tra thực tế cho thấy một số tổ chức, cá nhân chưa chấp hành tốt quy định của pháp luật như chậm triển khai dự án; tình trạng xây dựng sai quy hoạch, sai giấy phép xây dựng diễn biến phức tạp nhưng chậm được xử lý, gây bức xúc trong dư luận xã hội.

Thậm chí, có dự án có phần công trình cao tầng sai phạm so với giấy phép xây dựng (không xây dựng giật cấp để tăng diện tích sàn xây dựng; tự ý tăng chiều cao các tầng); một số khu vực như Đầm Bông, Đầm Sòi (quận Hoàng Mai, TP Hà Nội) trong quy hoạch xác định là đất cây xanh nhưng hiện tồn tại các khu dân cư...

Không những vậy, việc xây dựng công trình cao tầng có xu hướng co cụm tập trung vào khu vực trung tâm các đô thị cũng diễn ra tại Hà Nội. Tỷ trọng công trình cao tầng trong khu vực nội đô lên tới 80%, trong khi đó, chưa kết hợp đầu tư đồng bộ về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội.

Việc điều chỉnh cơ cấu diện tích căn hộ các dự án nhà ở thương mại, dự án đầu tư xây dựng khu đô thị mặc dù góp phần tháo gỡ khó khăn cho thị trường bất động sản và nhu cầu nhà ở cho người dân nhưng lại dẫn đến gia tăng số căn hộ tại các dự án, gián tiếp làm gia tăng dân số, gây áp lực lên hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội của địa phương.

Điều đáng nói là Hà Nội cũng là thành phố điển hình về tồn tại trong việc triển khai thực hiện các quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội còn chậm và thiếu đồng bộ, thiếu kết nối bên trong và bên ngoài các dự án phát triển nhà ở, dịch vụ, gây quá tải, ách tắc giao thông, ảnh hưởng tới hoạt động của đô thị và chất lượng cuộc sống của người dân.

Cụ thể, tại TP Hà Nội, tỷ lệ đất dành cho giao thông chỉ đạt khoảng 9%, trong khi theo quy hoạch phải đạt 20 - 26% đối với đô thị trung tâm, 18 - 23% đối với đô thị vệ tinh, 16 - 20% cho các thị trấn, tỷ lệ đất bến bãi đỗ xe trên đất xây dựng đô thị đạt dưới 1% (yêu cầu phải đạt 3 -4%

Thứ tư, các sai phạm trong quản lý đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến xã hội. Các quy định pháp luật về đất đai có phạm vi rất lớn, quy định trong luật đất đai và rất nhiều Nghị định, thông tư và các văn bản hướng dẫn kèm theo đặt ra rất nhiều câu hỏi cho các nhà làm luật về việc ban hành các văn bản này.

Mặc dù thời gian qua Nhà nước đã cố gắng sửa đổi các quy định về quản lý đất đai tuy nhiên trên thực tế còn tồn tại rất nhiều bất cập, chưa có được hệ thống dữ liệu đầy đủ về đất đai trong cả nước, do đó số liệu thông tin điều tra có sự khác nhau. Một số chuyên gia cho rằng, một số lỗ hổng trong Luật Đất đai và các văn bản dưới luật đã để cho các nhóm lợi ích lợi dụng, thao túng, tự tung tự tác. Điều này cho thấy nhu cầu bức thiết cần phải sửa đổi Luật Đất đai để bịt các lỗ hổng đó.

Hiện nay, công tác quản lý đất đai đạt được những kết quả quan trọng: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; đã bước đầu khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất tràn lan, không đưa vào sử dụng, lãng phí… Tuy nhiên, bên cạnh đó, công tác thanh tra, kiểm tra, theo dõi việc thực hiện pháp luật chưa thực sự có hiệu quả, vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về đất đai chưa được thực hiện tốt; khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến đất đai còn chiếm tỷ trọng lớn.

Một số pháp luật khác có liên quan khi quy định về đất đai còn mâu thuẫn, chồng chéo, không đồng bộ và thống nhất với Luật Đất đai dẫn tới không rõ trách nhiệm quản lý, gây khó khăn cho tổ chức thực hiện. Nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn còn diễn ra.

Đặc biệt, tình trạng vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai vẫn còn diễn ra ở một số địa phương, đơn vị như: tình trạng lấn chiếm đất đai, sử dụng đất không đúng mục đích, tự ý chuyển mục đích sử dụng, không đăng ký biến động với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không thực hiện nghiêm các nghĩa vụ tài chính theo quy định…

Việc sửa đổi Luật đất đai và xử lý vi phạm trong quản lý, sử dụng đất đai là cần thiết, cần tập trung vào tính đồng bộ với hệ thống pháp luật, từ Hiến pháp đến hàng loạt bộ luật có liên quan, các quy định giữa các văn bản mang tính đồng bộ. Trọng tâm của việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai, tập trung vào đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đổi mới nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng; quy định tiêu chí xác định các khu vực cần bảo vệ nghiêm ngặt đối với từng loại đất, khu vực giữ ổn định, khu vực phát triển, khu vực quy hoạch cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, khu vực lấn biển. luật cũng sẽ được sửa đổi, bổ sung một số nội dung liên quan đến chế độ quản lý, sử dụng các loại đất để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đất đai và các luật có liên quan.

Tuy nhiên, đất đai là lĩnh vực rất phức tạp, nhạy cảm và có tác động đến mọi mặt của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai yêu cầu phải được nghiên cứu, tổng kết kỹ lưỡng, phân tích đánh giá tác động của chính sách, bảo đảm khoa học, thận trọng, có căn cứ lý luận, thực tiễn.