Cần đánh giá tổng thể thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư

Bất cập "ngáng chân" doanh nghiệp

Ngày 24/5 vừa qua, tại buổi làm việc của Thường trực Chính phủ với các bộ, ngành, hiệp hội, ngân hàng, doanh nghiệp về tình hình thị trường bất động sản, Thủ tướng Phạm Minh Chính đã yêu cầu cắt giảm các thủ tục hành chính, cương quyết loại bỏ các thủ tục rườm rà, không cần thiết; bãi bỏ các tiêu chuẩn, quy chuẩn không cần thiết, không phù hợp; xây dựng chính sách cho người mua nhà thiết thực, hiệu quả.

Người đứng đầu Chính phủ chỉ đạo Bộ Xây dựng phối hợp với các địa phương kiểm tra, kịp thời tháo gỡ cho các dự án bất động sản còn khó khăn; nghiên cứu tích hợp quy định về các thủ tục đầu tư thành một nghị định.

Trên thực tế, đây không phải lần đầu những điểm nghẽn trong thủ tục hành chính bị chỉ mặt, đặt tên. Suốt nhiều năm qua, thủ tục hành chính kéo dài vẫn là "nút thắt" cản trở sự phát triển của doanh nghiệp, đặc biệt là trong lĩnh vực bất động sản. Việc phải chạy qua nhiều "cửa", chờ đợi hàng tháng, thậm chí hàng năm để hoàn tất các thủ tục như chấp thuận chủ trương đầu tư, thẩm định quy hoạch, đánh giá tác động môi trường… đã không còn là chuyện hiếm gặp với hầu hết các doanh nghiệp. 

Thực trạng này đã được minh chứng rõ nét qua kết quả khảo sát Thực trạng cung cấp/thực hiện thủ tục hành chính cho doanh nghiệp năm 2024 do Ban Nghiên cứu Phát triển Kinh tế tư nhân phối hợp với một số đơn vị thực hiện trong tháng 6 - 7/2024. Khảo sát gần 900 doanh nghiệp trên cả nước cho thấy, thủ tục hành chính vẫn nằm trong nhóm 3 rào cản lớn nhất hiện nay đối với hoạt động kinh doanh, chỉ xếp sau bài toán đơn hàng và nỗi lo hình sự hóa các giao dịch kinh tế. 

Đáng lưu ý, có đến 44,4% doanh nghiệp đánh giá việc thực hiện thủ tục hành chính và đáp ứng quy định pháp luật là một thách thức. Trong đó, nhóm doanh nghiệp ngoài nhà nước chiếm tới 84,6% số phản ánh tiêu cực, với các doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ là những đối tượng chịu tổn thương rõ rệt và kéo dài nhất.

Song, điều đáng lo ngại là, sự kéo dài của những thủ tục này không chỉ làm mất thời gian mà còn khiến hàng loạt dự án đình trệ, rơi vào cảnh "đắp chiếu", dòng vốn bị ứ đọng, chi phí tăng cao, làm xói mòn hiệu quả đầu tư và ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức cạnh tranh của doanh nghiệp. Theo một thống kê, có đến hơn 2.200 dự án với tổng vốn đầu tư gần 6 triệu tỷ đồng, tương đương 235 tỷ USD, cùng hơn 300.000ha đất đang bị "mắc kẹt" trên khắp cả nước, mà nguyên nhân chính đến từ những vướng mắc pháp lý kéo dài, phức tạp và chồng chéo.

Dĩ nhiên, có nhiều nguyên nhân làm ách tắc các dự án trên, thế nhưng giữa ma trận vướng mắc ấy, "thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư" vẫn là cái tên được cộng đồng doanh nghiệp phản ánh nhiều lần. Một số chuyên gia và doanh nghiệp gọi đây là "nút thắt cổ chai" đang ghìm chân không ít dự án, khiến quá trình triển khai bị đình trệ hoặc gián đoạn ngay từ bước đầu. Khi một thủ tục hành chính, vốn được tạo ra với kỳ vọng là công cụ "mở khóa" cho dự án lại trở thành lực cản vô hình, thì hệ quả tất yếu là cả doanh nghiệp lẫn nền kinh tế đều bị kéo lùi trên hành trình tăng trưởng và phát triển.

Từ góc độ doanh nghiệp, ông Nguyễn Hữu Thập, Chủ tịch Hiệp hội Doanh nghiệp tỉnh Tuyên Quang cho rằng, hệ thống pháp luật chuyên ngành hiện đã đầy đủ, chặt chẽ và đảm bảo quản lý hoạt động đầu tư. Các luật chuyên ngành liên quan như Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường... đều có quy định rõ ràng về trình tự, điều kiện thực hiện dự án. 

Trên cơ sở đó, doanh nghiệp khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc trúng đấu giá quyền sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, mục đích sử dụng đất, thì đương nhiên được quyền đầu tư vào mọi ngành nghề, lĩnh vực mà pháp luật không cấm trên diện tích đất đó. Việc doanh nghiệp triển khai dự án trên đất đã được giao cũng phải tuân thủ các quy định của pháp luật chuyên ngành liên quan.

"Các luật này tạo thành hệ thống quản lý tiền kiểm và hậu kiểm đầy đủ đối với quá trình triển khai dự án của doanh nghiệp. Do đó, yêu cầu doanh nghiệp làm thủ tục xin chấp thuận chủ trương đầu tư trước khi thực hiện dự án là thêm một thủ tục trung gian như cấp huyện hiện nay, trùng lặp, không cần thiết, chỉ làm gia tăng rất nhiều về thủ tục hành chính", ông Nguyễn Hữu Thập nhấn mạnh.

Ông cũng đưa ra ví dụ cụ thể: Khi một cá nhân sở hữu đất ở hợp pháp, họ có thể thành lập doanh nghiệp hoặc hộ kinh doanh để sản xuất, kinh doanh tại địa điểm đó, miễn là tuân thủ các luật chuyên ngành về điều kiện như xây dựng, môi trường, an ninh trật tự… Trong những trường hợp như vậy, việc yêu cầu phải xin chấp thuận chủ trương đầu tư từ cơ quan nhà nước không những không cần thiết mà còn tạo thêm rào cản thủ tục, làm chậm trễ hoạt động kinh doanh chính đáng của người dân và doanh nghiệp.

Trao đổi với Reatimes, ông Đậu Anh Tuấn, Phó Tổng Thư ký, Trưởng ban Pháp chế Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cho rằng, về bản chất, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư là bước khởi đầu trong quá trình xem xét một dự án, nhằm lựa chọn nhà đầu tư và làm cơ sở để triển khai các thủ tục kế tiếp.

Theo ông Tuấn, việc thẩm định đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay chủ yếu tập trung vào việc xem xét dự án có phù hợp với các loại quy hoạch, chương trình phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển nhà ở, quy hoạch sử dụng đất hay không; có nằm trong quỹ đất dành cho nhà ở xã hội (nếu có); đồng thời xem xét các yếu tố như bảo tồn di sản văn hóa hoặc công nghệ (nếu thuộc diện bắt buộc thẩm định).

Tuy nhiên, ông nhấn mạnh, việc được chấp thuận chủ trương đầu tư không đồng nghĩa với việc dự án đã được "bật đèn xanh" để triển khai. Đây chỉ là bước đánh giá sơ bộ, không thay thế cho các thủ tục chuyên ngành khác như đánh giá tác động môi trường, thẩm định công nghệ hay thẩm tra liên quan đến di sản văn hóa. Những yêu cầu đó vẫn phải thực hiện riêng rẽ, đầy đủ và độc lập sau khi dự án được chấp thuận về mặt chủ trương. Nói cách khác, thủ tục này không thay thế và cũng không phải là căn cứ để miễn trừ các bước thẩm định khác.

"Thực tế cho thấy, tiêu chí để chấp thuận chủ trương đầu tư vẫn còn khá mơ hồ và khó để xác định được chính xác. Đây là vấn đề mang tính thị trường, trong khi lại đang bị đưa về một thủ tục hành chính mang tính tiền kiểm. Trên thực tế, có nhiều dự án dù đã được chấp thuận chủ trương nhưng sau đó vẫn không thể triển khai hoặc triển khai không hiệu quả. Điều đó cho thấy thủ tục này không đảm bảo việc thẩm định hiệu quả kinh tế - xã hội một cách chắc chắn như kỳ vọng",  ông Đậu Anh Tuấn nhìn nhận.

Còn theo TS. Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay không còn phù hợp với môi trường kinh doanh hiện đại và cơ chế thị trường. Thực chất, đây là một hình thức can thiệp hành chính sâu vào quyền tự do đầu tư, khi cơ quan nhà nước trực tiếp quyết định các yếu tố cốt lõi của dự án như mục tiêu, quy mô, địa điểm, tiến độ, thời hạn, nhà đầu tư và hình thức lựa chọn nhà đầu tư. 

Bên cạnh đó, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay vẫn là một hình thức xin - cho, không gắn với bất kỳ mục tiêu quản lý nào mang tính chiến lược, mà chỉ khiến doanh nghiệp thêm gánh nặng thủ tục. Tệ hơn, theo TS. Cung, nó phản ánh một tư duy lạc hậu: doanh nghiệp chỉ được làm những gì mà Nhà nước "cho phép", thay vì được quyền tự do kinh doanh những gì pháp luật không cấm.

"Cách tiếp cận này đi ngược lại nguyên tắc thị trường - nhà đầu tư mới là chủ thể quyết định sản xuất cái gì, ở đâu, như thế nào và với quy mô ra sao, chứ không phải Nhà nước. Việc duy trì thủ tục này làm tăng chi phí và rủi ro cho doanh nghiệp, hạn chế đổi mới sáng tạo và triệt tiêu động lực đầu tư, đặc biệt là đối với các doanh nghiệp tư nhân quy mô nhỏ và mới thành lập", TS. Nguyễn Đình Cung nhận định.

Thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư là một trong những quy định "đủ chỉ tiêu để bãi bỏ ngay"

Phân tích kỹ hơn về những bất cập trong thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư, TS. Nguyễn Đình Cung cho rằng, hồ sơ đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư rất phức tạp, rối rắm và đưa ra nhiều yêu cầu. Điều này khiến đại đa số doanh nghiệp nhỏ và vừa không có khả năng làm đủ hồ sơ, tức là chưa thể "qua được vòng gửi xe".

Theo đó, văn bản đề nghị thực hiện dự án đầu tư gồm các tài liệu về tư cách pháp lý của nhà đầu tư. Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 33 Luật Đầu tư 2020, tài liệu chứng minh năng lực tài chính của nhà đầu tư gồm ít nhất một trong các tài liệu sau: Báo cáo tài chính 2 năm gần nhất của nhà đầu tư, cam kết hỗ trợ tài chính của công ty mẹ, cam kết hỗ trợ tài chính của tổ chức tài chính, bảo lãnh về năng lực tài chính của nhà đầu tư, tài liệu khác chứng minh năng lực tài chính của nhà đầu tư.

"Điều này có nghĩa, nhà đầu tư phải tồn tại ít nhất 2 năm trên thị trường, những doanh nghiệp mới thành lập trong vòng 2 năm không có quyền đầu tư; doanh nghiệp không có công ty mẹ, không có cam kết hỗ trợ tài chính của tổ chức tài chính cũng không đủ hồ sơ tham dự. Đây là các quy định "khó hơn lên trời" đối với các doanh nghiệp mới thành lập", ông Cung nhìn nhận.

Bên cạnh đó, theo TS. Nguyễn Đình Cung, quy định này cũng trùng lặp và không chi tiết bằng báo cáo khả thi theo Luật Xây dựng. Cụ thể, dự án đề xuất đầu tư gồm các nội dung chủ yếu như: Mục tiêu đầu tư, quy mô đầu tư, vốn đầu tư và phương án huy động vốn, địa điểm, thời gian, tiến độ thực hiện, thông tin hiện trạng sử dụng đất tại địa điểm thực hiện dự án và đề xuất nhu cầu sử dụng đất nếu có, nhu cầu về lao động, đề xuất hưởng ưu đãi đầu tư, tác động, hiệu quả kinh tế xã hội của dự án, đánh giá sơ bộ tác động môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường. 

Trong khi đó, thủ tục này không thay thế được quản lý về đánh giá tác động môi trường; không thay thế được giấy phép xây dựng và kiểm soát chất lượng công trình; cũng không thay thế được các thủ tục tiếp cận đất đai cho dự án đầu tư.

Mặt khác, theo chuyên gia, nội dung thẩm định đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư cũng quá mù mờ. Đơn cử như việc đánh giá sự phù hợp của dự án đầu tư với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị và quy hoạch đơn vị hành chính đặc biệt.

"Như thế nào là phù hợp, phù hợp quy hoạch cả năm cấp hay chỉ một là đủ, tại sao lại phù hợp với quy hoạch đô thị mà không có quy hoạch nông thôn. Việc đánh giá nhu cầu sử dụng đất, hiệu quả kinh tế xã hội theo tiêu chí nào, nhu cầu sử dụng đất như thế nào thì được chấp thuận?", TS. Nguyễn Đình Cung đặt câu hỏi.

Trước những vướng mắc đã được chỉ ra, ông Cung cho rằng thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư là một trong những quy định "đủ chỉ tiêu để bãi bỏ ngay", đã đến lúc phải mạnh dạn "đập bỏ" thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư, chứ không cần tiếp tục sửa đổi hay hoàn thiện, bởi nó không còn phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập sâu rộng.

Thay thế cho tư duy xin - cho, ông Cung nhấn mạnh, cần xây dựng một hệ thống pháp luật theo hướng minh bạch, tiên tiến, lấy quyền tự do kinh doanh làm trọng tâm và tạo động lực cho đổi mới sáng tạo. "Phương châm ở đây là không chỉ lót ổ cho đại bàng mà phải xây nhiều cánh rừng đầy hoa để đàn ong làm tổ lấy mật và cả chim chóc về làm tổ, biết đâu lại có đại bàng non trong số đó", ông Cung ví von.

Dẫn chiếu Điều 31 Luật Đầu tư năm 2020, ông Đậu Anh Tuấn lưu ý rằng, hiện nay một số loại hình dự án như "dự án đầu tư xây dựng nhà ở (để bán, cho thuê, cho thuê mua), khu đô thị có quy mô sử dụng đất từ 300ha trở lên hoặc quy mô dân số từ 50.000 người trở lên" vẫn bắt buộc phải trình Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư.

Tuy nhiên, theo ông, quy định này đã bộc lộ sự không còn phù hợp trong bối cảnh tốc độ đô thị hóa diễn ra nhanh, các dự án nhà ở và khu đô thị phát triển ngày càng rộng khắp ở nhiều địa phương. "Mỗi dự án đều phải xin ý kiến Thủ tướng là quá mức cần thiết. Việc Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư cho dự án xây dựng nhà ở, khu đô thị khiến cho việc triển khai dự án đầu tư lĩnh vực này trở nên khó khăn", ông Tuấn nhấn mạnh.

Từ thực tiễn đó, chuyên gia nêu vấn đề liệu có còn cần thiết phải duy trì thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hay không? Ông cho rằng, trong bối cảnh hiện nay, khi các thông tin về quy hoạch, kế hoạch phát triển, quỹ đất… đã được công khai, minh bạch, thì doanh nghiệp hoàn toàn có đủ điều kiện để tự đánh giá tính phù hợp của dự án với các quy định pháp luật chuyên ngành, mà không cần thêm một bước xin phép mang tính hành chính.

"Cần đánh giá một cách tổng thể để xem xét lại tính cần thiết của thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư, đồng thời thúc đẩy cải cách mạnh mẽ các nhóm thủ tục hành chính, với mục tiêu cuối cùng là rút ngắn thời gian, khơi thông dòng vốn đầu tư, sớm đưa nguồn lực vào nền kinh tế thực", Phó Tổng thư ký VCCI nhấn mạnh.

Đồng quan điểm, ông Nguyễn Hữu Thập cho rằng, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay đang là một trong những rào cản lớn đối với sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân. Thực tế cho thấy, quy trình này có thể làm tăng thời gian và chi phí chuẩn bị đầu tư thêm từ 2 - 5 năm, khiến nhiều doanh nghiệp đánh mất cơ hội kinh doanh chỉ vì phải chờ đợi sự phê duyệt kéo dài.

Theo ông Thập, việc phải qua rất nhiều bước và rất nhiều cơ quan có liên quan để "xin chấp thuận chủ trương hoặc điều chỉnh chủ trương đầu tư" (chỉ mang tính chấp thuận về mục tiêu, địa điểm, quy mô dự án) trước khi được chính thức triển khai dự án không tạo thêm giá trị quản lý đáng kể, bởi các nội dung đó đều đã được xem xét trong quá trình thực hiện các luật chuyên ngành như khi doanh nghiệp xin giao đất, thuê đất hoặc xin giấy phép xây dựng... Đồng thời, thủ tục này làm trùng lặp quá trình thẩm định, phê duyệt dự án, tạo gánh nặng hành chính cho các doanh nghiệp.

"Nếu bãi bỏ quy định trên, thì có thể cắt giảm được khoảng 30 - 50% về thời gian xử lý thủ tục hành chính, chi phí tuân thủ pháp luật, điều kiện kinh doanh tùy theo loại dự án. Điều này đồng nghĩa với việc tiết kiệm thời gian, chi phí cho nhà đầu tư, nhờ đó đẩy nhanh tiến độ triển khai và sớm đưa dự án vào hoạt động sản xuất kinh doanh", Chủ tịch Hiệp hội Doanh nghiệp tỉnh Tuyên Quang nhấn mạnh.