Ưu tiên áp dụng Luật Thủ đô - tạo thể chế vượt trội cho Hà Nội

Tính mới, đặc thù của quy định tại Điều 4 Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi)

Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) quy định Điều 4 về áp dụng Luật Thủ đô – đây là quy định mới, chưa có trong Luật Thủ đô năm 2012.

Khoản 1 Điều 4 Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) quy định rõ nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy định của Luật Thủ đô có nội dung khác so với quy định về cùng vấn đề tại các luật, nghị quyết khác của Quốc hội đang có hiệu lực.

Khoản 2 Điều 4 quy định cơ chế mới, có tính đặc thù, khác so với nguyên tắc chung về áp dụng pháp luật của Luật Ban hành VBQPPL. Cụ thể là không đương nhiên áp dụng quy định của luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành sau nếu có nội dung khác với quy định của Luật Thủ đô về cùng vấn đề. Trong trường hợp này, theo Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), việc áp dụng quy định của Luật Thủ đô hay áp dụng quy định của luật, nghị quyết khác của Quốc hội ban hành sau phải được xác định cụ thể ngay trong từng luật, nghị quyết đó.

Câu hỏi đặt ra là cơ quan nào có thẩm quyền xác định và cách thức xác định áp dụng luật như thế nào để đảm bảo tính minh bạch và dễ thực hiện? Dự thảo Luật hiện quy định tại Chương VI:

Các bộ, cơ quan ngang bộ khi xây dựng các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội phải rà soát các quy định của Luật Thủ đô, nếu có quy định thuận lợi hơn so với Luật Thủ đô thì cần thống nhất ý kiến với chính quyền thành phố Hà Nội trong việc xác định áp dụng theo Luật Thủ đô hay áp dụng theo luật, nghị quyết đó (khoản 2 Điều 55 dự thảo Luật). Đồng thời, UBND TP Hà Nội có trách nhiệm: 'Tham gia ý kiến về các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội có quy định liên quan đến các chính sách, cơ chế đặc thù quy định tại Luật Thủ đô' (điểm d khoản 5 Điều 57 dự thảo Luật)

Theo báo cáo thẩm tra của Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội thì cơ chế phối hợp mới, đặc thù này giữa chính quyền TP Hà Nội với các bộ, cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo luật, nghị quyết của Quốc hội, vừa phát huy giá trị và hiệu lực của Luật Thủ đô vừa bảo đảm nguyên tắc về hiệu lực của VBQPPL theo Luật Ban hành VBQPPL, không phá vỡ tính ổn định, thống nhất của hệ thống pháp luật.

Tuy nhiên, các quy định này còn có các hạn  chế. Trong đó, chưa bao quát hết các 'trường hợp có quy định khác với quy định của Luật Thủ đô' tại khoản 2 Điều 4, cụ thể là mới chỉ xử lý trường hợp có quy định thuận lợi hơn so với Luật Thủ đô, chưa đề cập trường hợp có quy định nghĩa vụ cao hơn, chế tài xử lý vi phạm nghiêm khắc hơn trong các lĩnh vực mà Thủ đô cũng rất cần áp dụng. Cùng đó, mới chỉ quy định trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ mà chưa quy định trách nhiệm của các chủ thể khác được giao chủ trì soạn thảo luật, nghị quyết của Quốc hội (như TAND Tối cao, Viện KSND Tối cao, đại biểu Quốc hội…) trong trường hợp có các quy định khác với Luật Thủ đô. Ngoài ra, chưa quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền quyết định cuối cùng về việc áp dụng luật trong trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo luật, nghị quyết và chính quyền thành phố Hà Nội không thống nhất được ý kiến về việc áp dụng luật.

Ưu tiên áp dụng Luật Thủ đô trong hệ thống pháp luật

Ông Trần Anh Đức - Phó Vụ trưởng Phụ trách Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật (Bộ Tư pháp) cho biết, Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) đã quy định một điều về áp dụng pháp luật với quan điểm bảo đảm tính nhất quán và xuyên suốt trong việc áp dụng Luật Thủ đô trong hệ thống pháp luật hiện hành, vừa phát huy giá trị và hiệu lực của Luật Thủ đô, vừa bảo đảm nguyên tắc về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không phá vỡ tính ổn định, thống nhất của hệ thống pháp luật.

Đồng thời, bảo đảm tính minh bạch, thuận lợi trong việc hiểu và áp dụng Luật Thủ đô. Trường hợp các luật, nghị quyết ban hành sau Luật Thủ đô không quy định cụ thể việc áp dụng luật, nghị quyết đó thì Luật Thủ đô được ưu tiên áp dụng. Để bảo đảm thi hành có hiệu quả quy định này, dự thảo Luật cũng bổ sung trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ phải phối hợp với chính quyền TP Hà Nội trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có nội dung liên quan đến xây dựng, phát triển và quản lý Thủ đô.

Quy định này nhằm nâng cao trách nhiệm các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo luật, nghị quyết (ngoài việc rà soát dự thảo luật, nghị quyết của Quốc hội với hệ thống pháp luật nói chung còn phải rà soát với Luật Thủ đô nói riêng để xác định những quy định có liên quan khác với quy định của Luật Thủ đô), qua đó hạn chế việc đưa ra những chính sách, quy định mâu thuẫn, chồng chéo thậm chí vô hiệu hóa các cơ chế, chính sách đặc thù, vượt trội của Luật Thủ đô…

Góp ý về quy định này trong Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), đại biểu Quốc hội Hoàng Văn Cường (Đoàn TP Hà Nội) cũng chỉ rõ, TP Hà Nội không phải là một tỉnh hay một địa phương mà là Thủ đô của cả nước, là hình ảnh đại diện cho cả quốc gia, mang tính hình mẫu, đóng vai trò dẫn dắt và có sức lan tỏa nhằm thúc đẩy sự phát triển của cả nước. Hà Nội phải đi trước, phát triển cao hơn mức yêu cầu chung của đất nước.

Vì vậy, Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) cần có những cơ chế, chính sách thực sự đặc thù, mang tính riêng, nhằm tạo ra sức hút riêng của Thủ đô để thu hút các nguồn lực cho phát triển.

'Về điều kiện áp dụng luật trong Điều 4, tôi rất đồng tình đối với những quy định của luật khác trái với Luật Thủ đô thì phải áp dụng Luật Thủ đô. Nếu sau này khi ban hành những luật mới, nếu trong luật đó có những nội dung đòi hỏi Thủ đô phải tuân thủ thì phải ghi cụ thể vào trong luật mới, còn nếu không chúng ta vẫn áp dụng Luật Thủ đô' - đại biểu Hoàng Văn Cường nêu quan điểm.

Đồng quan điểm, Phó Giám đốc Sở Tư pháp Hà Nội Nguyễn Công Anh - thành viên Tổ Biên tập Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) cho rằng, cấp thiết cần có quy định áp dụng Luật Thủ đô vì Luật này quy định các cơ chế, chính sách đặc thù, vượt trội áp dụng riêng cho Thủ đô.

Vì sao cần có quy định về áp dụng Luật Thủ đô? Thứ nhất, theo quan điểm chỉ đạo xây dựng Luật Thủ đô (sửa đổi), luật này quy định các cơ chế, chính sách đặc thù, vượt trội áp dụng riêng cho Thủ đô, vì vậy cần phải có nguyên tắc để xử lý việc áp dụng các quy định của Luật Thủ đô có khác biệt so với quy định của các luật khác trong hệ thống pháp luật về cùng một vấn đề, đặt Luật Thủ đô trong tổng thể hệ thống pháp luật.

Thứ hai, từ những bất cập thực tế. Báo cáo tổng kết thi hành Luật Thủ đô năm 2012 chỉ rõ một nguyên nhân làm cho nhiều nội dung đặc thù của Luật năm 2012 bị vô hiệu, không thi hành được là do luật không có quy định về việc áp dụng Luật Thủ đô như thế nào trong trường hợp có sự khác biệt so với quy định về cùng một vấn đề trong các luật, nghị quyết khác của Quốc hội khác đang có hiệu lực hoặc ban hành sau.

Hơn thế nữa, thực tiễn thi hành Luật Thủ đô năm 2012 còn cho thấy khá nhiều nội dung đặc thù, vượt trội trong Luật được giao cho HĐND, UBND TP Hà Nội quy định chi tiết nhưng những văn bản này của địa phương dù đã ban hành cũng không thi hành được vì có chứa các quy định khác hoặc trái với văn bản của Trung ương (Nghị định, Thông tư của Bộ trưởng) có hiệu lực cao hơn quy định về cùng vấn đề.

Thứ ba, do nguyên tắc chung về áp dụng pháp luật quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) chưa dự liệu việc áp dụng các luật, nghị quyết của Quốc hội có những nội dung đặc thù, khác biệt như Luật Thủ đô. Vì vậy, nếu áp dụng nguyên tắc chung 'Trong trường hợp các VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của VBQPPL ban hành sau' (khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015). Nếu áp dụng vào trường  hợp Luật Thủ đô (sửa đổi), có thể thấy trước rào cản pháp lý lớn đối với việc thi hành Luật Thủ đô vì có nhiều quy định đặc thù, vượt trội của Luật Thủ đô sẽ không được áp dụng nếu các luật ban hành sau có quy định khác về cùng vấn đề.

Chính vì vậy, rất cấp thiết phải có một điều khoản quy định việc áp dung Luật Thủ đô (sửa đổi) trong quan hệ với các luật khác, bao gồm cả luật ban hành trước hay sau Luật Thủ đô, nhằm khắc phục bất cập về hiệu lực thực tế và khả năng thi hành được của các quy đinh tại Luật Thủ đô.